Gesunde öffentliche Finanzen: ein Schlüsselbegriff des Europarechts
„Gesunde öffentliche Finanzen“ sind nicht nur ein oft geäußerter hehrer Wunsch, sondern ein zentraler Rechtsbegriff der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion. Ob in den Unionsgrundsätzen, in den Fiskalregeln oder in der Rechtsprechung zur Geldpolitik: Erwähnungen von „gesunden öffentliche Finanzen“ finden sich überall.1 Aber was genau sind „gesunde“ öffentliche Finanzen? Was ist der Inhalt dieses Begriffs?
In der Volkswirtschaftslehre ist umstritten, wann die öffentlichen Finanzen gesund oder ungesund sind. Das gilt schon auf ganz grundsätzlicher Ebene: So ist zum Beispiel unklar, ob eine niedrige Schuldenquote immer ein Anzeichen von Gesundheit ist. Gerade wenn sie — wie oft der Fall — mit Unterinvestitionen in Bildung, Infrastruktur oder die medizinische Versorgung einhergeht, sind Zweifel angezeigt. Umgekehrt ist nicht jede öffentliche „Investition“ oder Ausgabe immer gut getätigt: Auf die Qualität kommt es an. Diese ist aber schwer aus Einzelzahlen wie dem Gesamtschuldenstand oder dem jährlichen Haushaltssaldo abzulesen.
Selbst wenn man schlicht die Höhe der Staatsschulden als stark vereinfachenden Gesundheitsmaßstab anlegen würde, so gäbe es Differenzen darüber, welche Haushaltspolitik gesund oder ungesund ist. Denn je nach Kontext, so wissen wir heute, kann ein sehr sparsamer Haushalt die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Schulden durch seine Einsparungen stützen — oder sie durch seine Bremswirkung auf die Konjunktur unterminieren (siehe z.B. Fatas & Summers 2018).
Aus volkswirtschaftlicher Perspektive ist deshalb klar: Die Gesundheit öffentlicher Finanzen kann weder mit einem reinen Blick auf den Haushaltssaldo, noch mit einem Blick auf die Schuldenquote, noch mit einem reinen Blick auf die Realwirtschaft (also unter völligem Ignorieren von Saldo, Schuldenquote und anderen finanzwirtschaftlichen Zahlen) beurteilt werden. Sie ist ein komplexes Konzept, das normalerweise einer umfassenden Einzelbetrachtung bedarf.
Auch die europäischen Verträge, die diesem Begriff sein rechtliches Gewicht verschaffen, legen nicht fest, was genau mit gesunden öffentlichen Finanzen gemeint ist. In ihrer einzigen expliziten Erwähnung in den Verträgen (in Artikel 119 AEUV) werden sie als ein „richtungsweisender Grundsatz“ beschrieben, aber nicht näher spezifiziert.
Weder volkswirtschaftlich noch durch die EU-Verträge ist der Begriff also abschließend ausdefiniert. Um ihn mit Leben zu füllen, muss er konkretisiert werden. Wie geschieht dies heutzutage?
Doppelte Konkretisierung
Derzeit gibt es zwei parallele Prozesse, über die der Begriff der „gesunden öffentlichen Finanzen“ in Europa konkretisiert wird:
Einerseits durch die europäischen Fiskalregeln, welche von der Europäischen Kommission, dem Europäischen Parlament und den Mitgliedstaaten im Rat der Europäischen Union erlassen werden. Hierbei handelt es sich um eine Konkretisierung des Begriffs durch Erlassen von Sekundärrecht, also durch europäische Gesetzgebung.
Andererseits (und parallel) wird der Begriff durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) und der nationalen Gerichte, darunter auch das Bundesverfassungsgericht, konkretisiert. Hierbei handelt es sich um eine Konkretisierung mittels Auslegung von Primärrecht, was in etwa das europäische Äquivalent von Verfassungsrecht ist.
Inhaltlich haben wir mit der derzeitigen Ausgestaltung durch den ersten Prozess, sprich durch die Politik auf europäischer Ebene, so manche Differenzen. Ob die Maastricht-Kriterien (maximal 3% Defizit, 60% Schuldenstand), der Stabilitäts- und Wachstumspakt von 1997, seine Reformen von 2011 („Six-Pack“) und 2013 („Two-Pack“) und der Fiskalpakt (2012/2013) der Weisheit letzter Schluss sind, sei dahingestellt. So wie die Volkswirtschaftslehre betrachten die Regeln aber „gesunde öffentliche Finanzen“ als einen komplexen Begriff, eingebettet in eine umfassende wirtschaftliche und finanzielle Gesamtstrategie zur Erreichung höherer Ziele wie Frieden, Wohlstand oder Nachhaltigkeit. Ob die öffentlichen Finanzen wirklich „gesund“ sind, wird daher in den Regeln nicht an der Einhaltung einer einzelnen Kennzahl festgemacht, sondern anhand einer langen Reihe verschiedener Faktoren (siehe auch Fußnote 3 weiter unten) beurteilt. Das Ergebnis ist ein komplizierter Regelungsrahmen, der in der aktuellen Reform vereinfacht werden soll.
Parallel zu dieser Ausgestaltung durch Fiskalregeln hat die Rechtsprechung einen eigenen Begriff von „gesunden öffentlichen Finanzen“ entwickelt. Dieser verpflichtet die staatlichen Akteure, anders als in der differenzierteren Betrachtung der Fiskalregeln, unmittelbar auf konkrete Ziele: Niedrige Schulden und geringe Defizite, unabhängig von der Betrachtung anderer Indikatoren.2 Diese Verengung zeigt sich auch in einer kleinen, aber wichtigen Begriffsverschiebung von „gesunden öffentlichen Finanzen“ zu einer „gesunden Haushaltsdisziplin“, die sich in manchen gerichtlichen Diskussionen des Begriffs abzeichnet (siehe Randnummer 217).
Beide Ausgestaltungen nehmen grundsätzlich die Perspektive ein, dass ein (fast) ausgeglichener oder ein Überschusshaushalt gesund seien. Es gibt aber zwei entscheidende Differenzen: Erstens, in den Fiskalregeln wird Haushaltsdisziplin als Teil einer komplexeren Gesamtstrategie gesehen. So gilt zwar in Bezug auf Defizite und Schuldenstand „weniger ist mehr“, doch die „Gesundheitsüberprüfung“ im Rahmen des europäischen Semesters beschränkt sich nicht auf diese zwei Zahlen, sondern blickt auf eine Vielzahl von Vitalwerten.3 Diese komplexere Beurteilung ist der richterlichen Auslegung des Begriffs bis jetzt fremd.
Zweitens, während Sekundärrecht im Lichte neuer Umstände und Erkenntnisse verhältnismäßig einfach angepasst werden kann – wie zum Beispiel durch den aktuellen Reformprozess der Fiskalregeln – betrifft die Auslegung der Gerichte Primärrecht, also das europäische Äquivalent von Verfassungsrecht, welches nur über das hochschwellige Verfahren einer Vertragsänderung geändert werden kann. Damit ist der erste Prozess deutlich geeigneter, mit dem Wissensgewinn in Forschung und Gesellschaft mitzuhalten.
Wer entscheidet, was „gesund“ ist? Und was folgt daraus?
In einem bald erscheinenden Papier haben wir uns mit den juristischen Fragen im Detail auseinandergesetzt. Wir kommen zum Ergebnis, dass die Ausgestaltung durch die Politik nicht nur die sachlich geeignetere, sondern im Konzept der Europäischen Verträge vor allem die eigentlich gewollte Variante ist.4 Die Gerichte sollten der Politik also den Raum lassen, im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten selbst festzulegen, welche Finanzlage „gesund“ ist. An dieser Konkretisierung sollten sich die Gerichte dann auch selbst orientieren.
Dies hat eine hohe Relevanz insbesondere für die EZB: So wurde in der Rechtsprechung immer wieder betont, dass es der EZB verboten sei, durch ihr Handeln den Mitgliedstaaten den Anreiz zu gesunden öffentlichen Finanzen zu nehmen – insbesondere durch Anleihekäufe, denn über solche wurde vor den Gerichten gestritten. Plakativ gesprochen: „Whatever it takes“ hat seine rechtlichen Grenzen dort, wo es die Gesundheit der öffentlichen Finanzen relativieren würde.
Wenn hier die gerichtliche, primärrechtlich orientierte Auslegung des Begriffs „gesunde öffentliche Finanzen“ als niedriger Schuldenstand und niedriges Defizit zugrunde gelegt wird, begibt sich die EZB regelmäßig in juristisches Grenzgebiet. Denn wann immer sie senkend auf die Zinsen einwirkt, macht sie schließlich die Verschuldung günstiger. Weil sich die bisherigen Rechtsstreitigkeiten immer auf Anleihekäufe konzentriert haben, gilt dies ganz besonders dann, wenn sie die längerfristigen Zinsen durch Anleihekäufe von Mitgliedstaaten senkt, was sie künftig etwa im Rahmen des Transmission Protection Instruments (TPI) tun könnte.
Wird dagegen für die Definition von „gesunden öffentlichen Finanzen“ die sekundärrechtliche Ausgestaltung durch die Fiskalregeln berücksichtigt, müssen die Maßnahmen der EZB lediglich an die Einhaltung dieser Fiskalregeln gekoppelt werden. Eine solche Koppelung ist im TPI bereits ausdrücklich vorgesehen.
Jede Institution hätte damit ihre klare Aufgabe: die demokratisch legitimierte europäische und mitgliedstaatliche Politik muss mittels der Fiskalregeln festlegen, welche Fiskalpolitik der Mitgliedstaaten „gesund“ ist. Kommission und Rat entscheiden in den vorgesehenen Sanktionierungsverfahren dann, wann das nicht mehr der Fall ist. Die technokratisch angelegten Zentralbanken verfolgen eine einheitliche Geldpolitik, dürfen damit aber dem so definierten Rahmen nicht entgegenwirken. Die Gerichte wiederum beschränken sich darauf zu prüfen, ob die Grenzen der jeweiligen Aufgaben nicht überschritten werden, statt selbst implizite Annahmen über optimale öffentliche Finanzen zu treffen. Eine solche Aufgabenteilung passt besser in das juristische Konzept der Verträge und scheint uns auch volkswirtschaftlich-institutionell sinnvoll.
Was kommt als Nächstes****?
Die EU-Fiskalregeln stehen zur Reform an. Die Politik ist also gerade dabei, neu auszulegen, was „gesunde öffentliche Finanzen“ sind. Das ist gut und zeigt, dass eine Konkretisierung des Begriffs durch die Politik in der Lage ist, neues Wissen und einen neuen Kontext zu reflektieren.
Inhaltlich scheint uns der kürzlich von der EU-Kommission vorgelegte Vorschlag jedoch noch nicht voll ausgereift. Die Verengung guter Fiskalpolitik auf fallende Schuldenquoten ist zu kurz gegriffen. Schuldentragfähigkeitsanalysen (auch bekannt als debt sustainability analyses, oder DSAs), die das Herzstück der neuen Regeln sein sollen, sind auf zahlreiche Annahmen angewiesen. Für einige dieser Annahmen gibt es — wie im Fall des Produktionspotenzials — keine objektiv richtigen oder falschen, sie hängen von der Politik ab (mehr dazu bald in einem Kurzpapier von uns).
Besser wäre es, so glauben wir, das durchaus nützliche Instrument der Schuldentragfähigkeitsanalyse zu verwenden, um zwischen unproblematischen und potenziell problematischen Staatsfinanzen zu unterscheiden. Dies würde es ermöglichen, die knappen analytischen und politischen Ressourcen auf die potenziell problematischen Fälle zu konzentrieren. Die Fälle, die sich nach eingehender Prüfung als tatsächlich „ungesund“ erweisen, könnten dann in einer geregelten Prozedur weiter untersucht, besprochen und „geheilt“ werden: eine kluge Einzeltherapie statt pseudo-mathematisierte Diätregime.
